【行业】我国民办教育的发展成就与面临的基本问题

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  • 2018-07-27
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摘要:本文基于最新的宏观层面的数据分析,揭示民办教育在我国教育事业中日趋重要的地位。又基于分省数据,刻画了各级各类民办教育的省际间发展差异。当前,新修订的《民办教育促进法》实施面临若干重要挑战,包括完善对非营利学校的监管、创新财政扶持体系以及民办学校对教育公平的影响等。

关键词:民办教育  区域差异  监管政策

近年来,我国的民办学校呈现了若干新的特点和发展趋势,已逐步成为我国教育事业的重要组成部分。本文将从我国民办学校的区域间差异分析、以及《民促法》修订带来的新的发展机遇和政策挑战入手,系统讨论我国民办学校的新面貌与新问题。如无特别说明,本文中的民办学校指民办高校(含普通本科院校、专科院校和独立学院)、民办高中(含普通高中和中职)、民办义务教育学校(普通初中和普通小学)以及民办幼儿园[1]。 

[1] 在本文中,若无特别说明,本文中所谈的民办教育主要指的是举办学历教育的民办学校,并不涉及非学历教育的教育培训机构等。

一、我国各级各类民办学校的发展态势与省际差异

2002年《民促法》实施后,我国各级各类民办教育发展迅速。2002-2016年期间,各级各类民办学校的在校学生数由1004.73万人增长至4806.23万人,增长了3.78倍。民办学校学生数占全国在校生人数的比例则由5.34%增长至18.94%。各级各类教育的学生数变化和比例变化如表1所示。

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从表1中可以看到,在2002-2016年间,在校学生数增长幅度最大的是民办高校,增长了18.41倍,其次是民办幼儿园,增长了5.09倍。增长幅度最小的是普通高中和普通初中的在校生数,增长约为1.6倍。学生占比增加最多的也是幼儿园和高校,并且民办园就读的学生已超过公办园。

以上仅仅反映了民办教育在全国层面的发展现状,地区间和地区内部的民办教育现状可以通过省级层面的数据予以揭示。在这里,可以首先计算出各省(自治区、直辖市)的各级各类民办教育在校生数占本省内相应学段和类型的在校生数的比例,之后将31个省(自治区、直辖市)按照占比大小进行排序。占比最高的10个省份被称为民办教育“较发达”省份,在表2中以“1”表示。占比处于中间的10个省份被称为民办教育“一般发达”省份,以“2”表示。占比最少的11个省份被称为民办教育“欠发达”省份,以“3”表示。以北京市的民办高校为例,2015年,北京民办高校学生数占北京市所有高校学生数的11.19%,这个比例在全国位列第27,处于占比最少的11个省份之列,故在表2中以“3”表示。

从各省内部的各级各类民办教育的发展样态看,各省的情况基本可以分为以下几组:(1)第一组包括浙江、河南、海南、广东、陕西、江西、湖南和吉林等地,在各个层级中,其民办教育都处于“一般发达”或“较发达”的位列,这些省份中大部分教育层级的民办学校在相对重要性上走在全国前列。(2)第二组,六大层级的民办教育都属于“欠发达”的省份有西藏、新疆和甘肃,而青海除了民办幼儿园中等发达外,其他层级均是“欠发达”的。也就是说,在绝大部分西部欠发达省份中,民办学校的供给还相对较少。(3)第三组是其余省,三种型态俱备。这说明大多数省份内部,民办各级各类教育发展程度的差异性是极大的,无法用一个单一的模式进行概括,即各省对不同层级的民办教育的依赖程度并不同。

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表2 2015年各省(自治区、直辖市)各级各类民办教育发展现状

二、民办学校发展的“新时代”挑战

当前,新《民促法》的落地开启了分类管理的改革,目前也有超一半的省份制定并出台了符合地方实际情况的实施细则。在这个新的历史起点上,民办教育面临着三大基本问题值得进一步思考。

(一)如何监管非营利性民办学校?

2016年新《民促法》删除了“合理回报”的相关规定,其落地开启了对民办教育进行“营利性”和“非营利性”的“分类管理”改革。对于营利性学校,国家已经出台了《营利性民办学校监督管理实施细则》和《营利性民办学校名称登记核准有关事宜对应表》以对营利性民办学校进行监管。然而,对于非营利性民办学校的监管问题,还没有专门的政策予以说明。

对于非营利性民办学校,新《民促法》要求此类学校的举办者不得取得办学收益,办学结余全部用于办学,因此需要对其监管以保证其“非营利性”的属性。我国《慈善法》也提及了相关机构“应当执行国家统一的会计制度,依法进行会计核算,建立健全会计监督制度,并接受政府有关部门的监督管理”,同时“发起人、主要捐赠人以及管理人员,不得利用其关联关系损害慈善组织、受益人的利益和社会公共利益。”

虽有法律规定,但是当前针对非营利组织的关联交易及其定价是否公允的监管机制存在缺位。在2016年8月出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中也着重强调了要“加强对社会组织资金的监管”[1]。此外,在2018年2月出台的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中延续了非营利组织五年免税优惠资格的规定,并且进一步突出了组织的非营利的特性,虽然通知中强调了“对取得的应纳税收入及其有关的成本、费用、损失应与免税收入及其有关的成本、费用、损失分别核算”,但并没有与此相关的针对不合法合规关联交易的具体办法和实施细则。

此外,目前我国已有超过20家民办教育集团在境外上市,而绝大多数主营学历教育的教育集团使用了VIE结构[2]。这种方式的主要目的在于规避我国对境内及境外投资者投资学历教育的限制,以避开学历教育上市时政策的不确定性和风险性等。境外实际控制者可以让境内民办学校通过签订协议以学费、咨询费、管理费、租赁费等来取得办学收益,并将利润转移至境外实质控制公司。这些教育集团的主营业务中涉及了各级各类学历教育。在义务教育阶段,除了新《民促法》的规定外,在2017年新修订的《外商投资产业指导目录》(2017年修订)中义务教育被规定为禁止外商投资的产业之一。同时,对外商投资学前、普通高中和高等教育机构(仅限于由中方主导的中外合作办学)被规定为“限制外商投资产业”[3]。这就使得对境外上市公司,特别是非营利性的教育机构需要更多监管,一方面为了维持其“非营利”的特性,另一方面,以免存在“外资变相进入义务教育领域,并通过控制学校举办者介入学校管理的行为,应予以规范”[4]。

(二)如何创新民办学校的财政扶持体系?

20世纪80年代以来,虽然国家从制度建设等层面开始逐步完善和丰富民间办学的扶持政策,但具体的扶持手段和扶持标准仍然是向地方分权并由地方制定的,带来了地方政府对民办学校所采取的多样化支持手段。新《民促法》中依然延续了分权化办民办教育的思路,强调了对分类管理改革的实施需要“坚持顶层设计与基层创新相结合”,同时,各级地方政府需要根据实际情况来确定实施意见和配套措施[5],对不同类型的民办学校建立“差别化”的扶持政策。

从2017年9月起,各省(自治区、直辖市)开始陆续出台具体的实施细则。截至2018年6月,安徽、甘肃、河北、湖北、江苏、内蒙古、辽宁、陕西、上海、天津、云南、浙江、重庆、广东和宁夏等省份出台了实施意见。各省(自治区、直辖市)的实施细则中,对民办学校的扶持政策,除了传统的生均经费补贴、奖助学金贷款等,对民办学校的扶持有着不同程度的侧重和创新。例如,安徽省、湖北省的细则中非常强调政府对民办学校购买服务的标准化、程序化,并要求建立绩效评价制度。浙江省对直接的财政投入更加重视,包括“继续执行”现有的民办教育投入政策,同时加大省级财政对民办教育的专项转移支付力度。陕西省的扶持细则特别详细,围绕着民办教育的各类扶持政策都有明确的规定。湖北省则在土地供给方式上有创新,并强调盘活存量资产。例如民间资本可以利用闲置的学校、医院、厂房、商业设施等存量土地和用房资源进行整合改造后用于办学,可以在五年内暂不办理土地用途和使用权人变更手续。而采用租赁方式供应教育设施用地的,实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。另外,不少省市都强调金融对民办学校的促进作用,鼓励使用教育公益信托、知识产权质押贷款业务、未来经营收入、资产证券化等金融产品为民办学校提供多样化的金融服务。

各个省份都有不同的补贴强度和扶持重点,但是扶持的出发点、重点和难点仍然有很多,例如:如何对营利性和非营利性民办学校进行扶持才能够使得二者协调发展?民办义务教育和民办非义务教育的扶持比例应各为多少?如何提高财政扶持的有效性?这些问题在各省份的实施细则中并没有太多体现。

(三)如何处理公办学校和民办学校的关系?

理解公办学校和民办学校的关系是一个非常重要的问题,这对于理解地区间和地区内部公办和民办学校的发展,以及民办学校所承担的角色起着至关重要的作用。随着教育市场的不断开放,民办教育已逐步成为我国教育事业的重要供给主体。在原公办大一统格局下发展起来的民办教育体系,对公立教育及整个教育体系所起的作用值得深入研究。

在本书的总报告中,我们已经提到了教育的“拉丁美洲化”的问题。围绕着这个问题,当前产生了不同的声音。主流的观点可以分为两类:一是提供基础教育的民办学校,特别是高收费、高门槛的民办学校虽然满足了部分差异化需求,但是却打破了整个教育体系的基本“秩序”。由于不少学校对学生的选拔手段非常“苛刻”,设置各种选拔标准以抬高准入门槛,家长对此仍趋之若鹜。眼下已有不少民办中小学在选拔学生时需要大量的“超前学习”作为升学准备,比如市面上存在着不少所谓的“小升初培训班”,以对孩子进行培训和选拔,而此类培训班的业务量在很多培训机构已经超过了中考培训,甚至有着“得小升初者得天下”的说法[6]。除此之外,有的民办学校还需要“查血统”“考家长”,包括填写祖辈第一学历、工作单位和职务等,有时甚至还要看家长身材[7]。而民办学校越是受追捧,家长们一方面越焦虑,一方面又想尽办法去“竞争”民办学校。民办学校招生的自主性以及选择过程的非透明化,带来了极强的负外部性。目前,已有不少地区针对民办学校的招生环节启动了新的“调控”政策。例如,在上海市教委发布的《2018年本市义务教育阶段学校招生入学实施意见公布》中增加了对民办中小学的招生规范,包括了对公、民办小学实施同步招生,并要求民办学校招生时必须坚持“三统一、两限定、两公开、三承诺”的规则,同时进一步细化了各项监管要求,包括不得提前招生或变相招生,严禁以各种测试、测评、考试为录取参考或依据[8]。此外,根据笔者的访谈,在上海的某些区县,对于新申办的民办学校,相关部门的管控和审批非常严格,并有逐步收紧的趋势。

另外一个观点则是,“高端”民办学校成为高质量公办学校的“替代”[9],而这些公办学校被高价学区房所“包围”。也即,比起学区房给居民带来的沉重负担,“高端”民办学校或许是一个不那么“恶”的产物。根据已有研究,仅有少数论文认为教育资源对房价无显著影响[10],大多数地区性的研究中,学者通过不同的方法和数据验证了优质公办教育资源对房价有明显的正向影响,例如,针对北京的情况,2011年市重点小学学区房的溢价高于8.1%[11];2014年,在北京市城六区的二手房中,市重点和区重点小学所在的学区房分别比非学区房的出售价格高出18.4%和5.4%[12]。针对上海的研究中,同样也发现教育质量对房价有显著的正向影响,同时验证了区域内每增加一所“实验性示范性高中”,平均房价会提高6.9%[13]。杭州亦是如此,初中和小学的教育质量得分对其学区内房价的边际提升效应分别为5.4%和2.0%,此外,在其他无“学区”概念的教育层级,对房屋价格的影响主要通过房屋与学校的距离体现,即房屋的周边学校资源越多,住宅价格越高[14]。然而,在“划片就近入学”的政策要求下,并不是所有家庭都能够承担高价的学区房。长期以来,由于民办学校可以跨区域招生,家长也有让孩子接受更高质量教育的诉求,在高额学费和高价学区房之间,前者或许是一个在当期的较好选择,既无需承担过高的家庭支出压力,也可以选择比所在非学区地区公立教育系统更好的教育资源。

事实上,在以上两种相反的态度中,我们似乎很难做出“两害取轻”的判断,因为二者都直接影响了孩子的入学机会和教育公平。前者的观点指向了高端民办校的非透明化、非制度化的招生过程对基础教育整个培养过程的“破坏”,包括了一系列的超前学习、学生背景考察、提前招生、与培训机构合作筛选等。后者的观点则认为在学区房价格高居不下的背景下,高端民办校是一个更适宜的选择。由于高价学区房和高端民办校都在不同层次上影响了教育的公平性,理顺公办学校和民办学校之间的关系,引导公、民办校的健康发展是当下非常重要的问题。在微观层面上,政府面对的是如何规范和引导民办学校的办学行为,在办学的各个环节上既能保持民办学校的独立和开放,又能避免其违背基本教育规则。在宏观层面上,既涉及了反思公办教育体系内部质量下滑的原因和提升的可能,也涵盖了如何使得优质资源均等化的问题。

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本文节选自《中国教育新业态发展报告(2017)——基础教育》“我国民办教育的发展成就与面临的基本问题”一文。

*作者简介:王江璐,北京大学中国教育财政科学研究所博士后。

本文转自微信公众号“中国教育财政”,作者王江璐。


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